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葫依行组发〔2017〕10号关于印发《葫芦岛市2016年行政复议案件审查报告》的通知

文章来源:添加时间:2017年09月11日

葫依行组发〔2017〕10号

 

关于印发《葫芦岛市2016年行政复议案件审查报告》的通知

 

各县(市、区)人民政府,杨家杖子开发区管委会,市政府各部门:

《葫芦岛市2016年行政复议案件审查报告》已经市政府领导审核同意,现印发给你们,请认真贯彻落实。

 

 

葫芦岛市全面推进依法行政工作领导小组

2017年6月21日

 

 

 

 

葫芦岛市2016年行政复议案件审查报告

 

行政复议是解决行政争议的重要法律途径之一,在防止和纠正违法或不当的具体行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权,依法维护公民、法人和其他组织合法权益方面发挥着重要作用。行政复议制度树立了政府依法行政的良好形象,对于推动法治国家、法治政府建设起到了一定的积极作用。2015年,由于新行政诉讼法的实施,决定维持原行政行为的复议机关也成为了行政诉讼的共同被告,这对行政复议机关提升行政复议案件的办理质量提出了更高的要求。葫芦岛市政府法制办作为市政府的行政复议机构,在行政复议案件审查中,坚持推行基层听证和实地调查相结合的方式,进一步提高行政复议案件审查质量和效率,确保复议决定的准确性和公信力,在规范全市行政机关的执法行为,妥善处理行政纠纷方面取得了一定成效。为及时总结分析复议案件审查中发现的问题,进一步提升我市行政机关依法行政能力和水平,现对我市2016年行政复议案件审查情况进行综合统计,分析行政机关的具体行政行为被撤销、变更、确认违法的原因,同时,对今后行政机关如何加强依法行政提出建议。

一、行政复议案件基本情况

2016年,全市各级行政复议机关按照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《辽宁省行政复议规定》等相关法律、法规、规章的规定,认真履行行政复议职责,积极化解行政争议,在依法维护行政相对人合法权益的同时,对行政机关的具体行政行为进行了有效的监督和规范。

(一)案件受理情况

今年,全市共收到复议申请192件,受理189件,受理率达98%。在受理的案件中,市政府受理73件,占受理总数的 38%;县(市)区政府受理58件,占受理总数的 31%;市政府各部门受理58件,占受理总数的31%。(见表1)

行政复议案件受理情况统计  (表1)

单位

收到申请

受理

不予受理

市政府

76

73

3

县(市)区政府

58

58

0

市政府部门

58

58

0

合计

192

189

3

(二)案件审结情况

2016年,全市行政复议机关共审结复议案件185件。其中,维持118件,占审结总数的63.8%;撤销30件,占审结总数的16.2%;确认违法3件,占审结总数的1.6%;驳回23件,占审结总数的12.4%;因行政机关改变行政行为申请人撤回申请,终止结案7件,占审结总数的3.9%;责令履行3件,占审结总数的1.6%;调解1件,占审结总数的0.5%。(见表2)

全市案件审结情况统计表(表2)

审理结果

数量(件)

审结比率

维持

118

63.8%

撤销

30

16.2%

终止

7

3.9%

驳回

23

12.4%

责令履行

3

1.6%

确认违法

3

1.6%

调解

1

0.5%

合计

185

100%

 

葫芦岛市政府审结复议案件70件,其中,维持38件,占审结总数的54.3%;撤销10件,占审结总数的14.3%;确认违法3件,占审结总数的4.3%;驳回19件,占审结总数的27.1%。(见表3)

(三)案件类型情况。

2016年,我市行政复议机关受理的案件类型及数量分别为:行政处罚97件,占受案总数的51.3%;行政征收23件,占12.2%;行政确权16件,占8.5%;行政强制2件,占1.1%;工伤认定11件,占5.8%;行政答复3件,占1.5%;行政不作为23件,占12.2%;信息公开5件,占2.6%;其他9件,占4.8%。(见表4)

行政复议案类型统计表(表4

案件

类型

行政

处罚

行政

征收

行政

确权

工伤

认定

行政

强制

行政

答复

行政

不作

信息

公开

数量

97

23

16

11

2

3

23

5

9

比例

51.3%

12.2%

8.5%

5.8%

1.1%

1.5%

12.2%

2.6%

4.8%

二、主要特点

(一)行政复议案件的撤销率明显上升

由于我市各级行政机关依法行政的意识逐步提升,行政机关作出的行政处罚、行政许可、行政征收等几类常见执法行为更加规范,但对行政答复、信息公开、行政强制等几类新型或不常应用的具体行政行为把握仍不够准确,存在事实认定不清,证据不足,程序缺失,未及时告知相对人法律救济途径等诸多问题。2016年,在我市复议机关全面推行实地调查、听证等案件审查方式的情况下,全市复议案件的办理质量得到了进一步提升。经依法认真审查,全年我市复议机关共作出撤销和确认违法的复议决定33件,撤销、确认违法率达17.8%,与2015年相比,提高了5.9%。撤销、确认违法案件数量的增加在一定程度上达到了分流行政诉讼案件的效果,对减轻行政诉讼案件的司法审查压力起到了一定的积极作用。

(二)部分类型案件的数量变化较大

同去年相比,2016年,我市受理的行政复议案件不仅涉及公安、人社、城建、林业、土地等几个主要行政管理部门,还新增了环保、城乡规划、司法行政等几个单位的复议案件。受理案件的具体类型与2015年基本相同,主要包括行政处罚、行政征收、行政确权、工伤认定、行政许可、行政答复、行政不作为、信息公开、行政审批、行政收费等十类。基于我市土地房屋征收规模和速度放缓,城市建设等行政管理领域执法力度持续加强,政府信息的公众需求量不断增加,部分信访事项依法导入法律救济途径等因素影响,一些类型的行政争议数量出现明显浮动,各类型复议案件的数量也随之发生较大变化。同2015年相比,行政处罚、工伤认定、行政征收、行政不作为等四类案件数量均有所增加,其中,行政处罚、行政不作为、行政确权三类案件增幅位于前三位;信息公开、行政裁决、行政收费等三类案件的数量有所减少。

(三)案件调解终止率有所下降

2016年,全市行政复议机关通过调解方式终止审结复议案件8件,与2015年16件相比,同比下降了50%。造成调解终止案件数量大幅下降的主要原因在于:一是受理的案件不适宜调解。去年,我市受理的行政复议案件除行政处罚类外,以行政征收、行政不作为、信息公开、行政答复等几类居多,共占受理总数的18.7%。上述几类案件当事人的争议焦点主要在于经济补偿的数额或被申请人是否依法履行职责,在复议中,当事人基本同意自愿调解,运用调解方式能够很好的化解矛盾。今年,上述几类案件的当事人多数拒绝调解,造成调解终止结案的数量大幅减少。二是受理案件的质量明显提高。今年行政处罚、行政征收、行政不作为三类案件数量居前三位,共占今年受理案件总数的75.7%。上述类型的行为属于行政机关日常运用较多的行政执法和管理行为,随着依法行政能力和执法人员素质的不断提高,各级行政机关基本能够做到从职权依据、事实证据、适用程序和法律依据等各方面严格规范行为,并且依照自由裁量标准合理确定裁量幅度。行政复议机关对于这些合法、合理的具体行政行为不予调解,依法作出维持决定。

(四)行政复议案件的受理机关比较集中

根据《行政复议法》的相关规定,县级以上人民政府及作出具体行政行为的政府工作部门的上一级主管部门均是行政复议机关,依法应当履行行政复议职责。但在实际中,出于“上下级互相袒护”的顾虑,行政相对人更倾向于选择向各级人民政府申请行政复议。多年来,我市行政复议案件的受理机关均相对集中,主要包括市、县级人民政府及市政府的公安、人社、卫生等少数工作部门,其他大部分政府工作部门从未受理过行政复议案件。2014年,全市共受理复议案件176件,其中,市政府受理62件,县(市)区政府受理56件,市政府部门受理58件;2015年,全市共受理复议案件171件,其中,市政府受理71件,县(市)区政府受理55件,市政府各部门受理45件;2016年,全市共受理复议案件189件,其中,市政府受理73件,县(市)区政府受理58件,市政府各部门受理58件。

三、违法不当具体行政行为的主要表现

2016年,全市复议机关共作出撤销、确认违法、终止复议决定40件。上述案件中,行政机关的具体行政行为均存在违法或不当等问题,主要表现为:

(一)认定事实不清,证据不足

1、对行政行为的性质认定错误。在依相对人申请启动的具体行政行为中,行政机关未依法进行深入充分的调查取证和综合分析,仅依靠申请人单方诉求内容对案件给予定性,导致具体行政行为的事实认定不清。如某林地确权案件中,一方当事人有多项申请内容,其中质疑第三人林权证有效性的一项申请被县政府确认为复查申诉请求,按照申诉案件办理程序和结果予以处理,但综合双方争议内容和其他证据材料该请求应为撤销证照申请。复议机关最终作出撤销决定,责令重新作出具体行政行为。

2、认定事实的主要证据不合法。行政机关作出具体行政行为所依据的证据不符合法定形式或无效,证据与证明事实之间不具有关联性,导致具体行政行为所认定事实无合法的证据依据支撑。如某土地确权案件中,争议土地面积为723.6平方米,县政府认定争议地性质为集体建设用地,并依据第三人持有的《集体土地建设用地使用证》将争议地的使用权全部确权给第三人。复议机关认为,第三人持有的《集体土地建设用地使用证》记载的建设用地面积仅300平方米,不能作为723.6平方米争议地的全部使用权证明,县政府确权的事实不清,证据不足,决定撤销。

(二)适用法律依据错误

1、适用法律依据与所认定的事实不相符。行政机关对调查认定的事实与所适用法律依据的法律事实是否一致把握不准确,应当适用A条款却适用了B条款,导致行政行为的结果错误。如某工伤认定案件,申请人所在单位在申请人受伤后的法定期限内已向行政机关提出工伤认定申请,行政机关依据复检结果认为申请人不具有受伤事实,将申请材料退回申请单位。申请人又以个人名义申请工伤认定,行政机关依据《工伤保险条例》第十七条第二款“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”的规定,认定申请人超过申请期限,不予受理。复议机关认为,申请人所在单位已于法定期限内提出工伤认定申请,行政机关对申请人个人提出的申请不予受理所适用的法律错误,决定撤销。

2、超范围适用法律依据。行政机关对作出具体行政行为的条件把握不准确,增加适用的法律依据,导致具体行政行为结论错误,侵犯申请人的合法权益。如某工伤认定案件,行政机关认为申请人提供的申请材料不符合《工伤保险条例》第十八条和《辽宁省工商保险实施办法》第二十二条的规定,不予受理该申请。但《辽宁省工商保险实施办法》第二十二条并不属于提出工伤认定申请条件的相关规定,复议机关审查认为,被申请人作出的不予受理工伤认定申请所适用的法律依据不准确,决定予以撤销。

(三)违反法定程序

1、行政机关作出具体行政行为的程序不符合法律规定。有些行政机关重实体认定轻程序要件,具体行政行为虽然履行了应有的各项程序,但履行过程不符合法律规定。如以留置方式送达书面行政法律文书时,送达的工作人员、见证人未在送达文书上签字,该送达程序瑕疵直接导致法律文书因未送达而无效。如传唤当事人到公安机关进行调查的程序未向被传唤人出示传唤证,导致传唤程序违法。

2、具体行政行为所必要的法定程序缺失。一些行政机关单纯追求行政效率,为省时省事存在不履行法定程序的情况。如某信息公开案件,行政机关经审查申请人所申请公开的信息不属于该机关公开范围,并及时将该申请转交了有公开义务的机关,但未依法向申请人履行告知义务,导致申请人以为该机关行政不作为,向复议机关提出复议申请,经复议机关审查,确认该行政机关不作为违法。

3、告知当事人权利救济途径不当。行政机关在作出具体行政行为时,特别是行政答复行为,存在没有告知相对人救济途径及时限的问题。自然资源确权行为中,部分行政机关告知当事人权利救济途径不准确,对复议前置的情况本应只告知申请复议,却告知可选择提起诉讼;对非复议前置的事项,却告知需先申请行政复议。既可能增加当事人权利救济成本,又影响行政行为的准确性。

(四)超越法定职权

超越职权,是行政机关超越法律、法规规定的权限,实施自己不能实施或者不能独立实施的具体行政行为。行政机关在法定职权范围内作出具体行政行为,才符合依法行政的基本要求,才具有法定效力,否则,超越职权作出的具体行政行为至始无效。如,某工伤认定案件中,已有证人证言、受伤时住院诊断病例等多种证据证明申请人受伤事实,行政机关通过对申请人伤情进一步调查核实,依据其他医院对受伤部位无异常的复诊结果否定原医院诊断结果,认定申请人不具有受伤事实,不予认定工伤。复议机关认为,行政机关调查核实的范围应限于申请人受伤的事实,其他医院复诊结果主要涉及受伤程度,属于工伤鉴定的调查内容,该复查行为超越法定职权,不能否定多种证据证明的申请人受伤的事实。因此,不予受理工伤认定事实不清,最终作出撤销的行政复议决定。

四、加强依法行政的几点建议

综合上年度我市行政复议案件的统计分析情况可见,我市各级行政机关依法行政工作取得了一定进步。行政机关的依法行政观念不断加强,充分考虑具体行政行为的职权依据、事实依据、程序和法律适用等几个方面是否规范,对于疑难复杂的行政执法问题,及时征求行政复议机构的意见;行政机关的依法行政水平明显提高,具体行政行为经行政复议审查后的维持率大幅上升。

在取得进步的同时,各级行政机关的依法行政工作仍存在一些不足之处,结合去年行政复议案件的审查情况,对加强依法行政工作提出如下建议。

(一)进一步转变观念,提高依法行政的意识

依法行政与促进社会经济发展和维护社会稳定不仅不存在矛盾,而且对于促进经济良性发展、推动体制改革顺利进行和维护社会稳定发挥着积极作用。面对当前社会经济发展和体制改革的新形势,行政机关应当积极转变观念,提高依法行政的意识,运用法治思维和法治方式解决和处理与公民、法人、其他组织的权利义务密切相关的各项行政管理事务。避免以节约行政成本、提高行政效率的名义,不严格依法行政。在作出具体行政行为前,应当通过内设法制机构合法性审查,对照已公布的自由裁量权标准合理确定裁量幅度,集体讨论研究决定等内部流程,最大限度的确保具体行政行为的合法性和合理性。

(二)全面提升行政机关执法人员的整体素质

执法人员是行政行为的具体实施者,行为举止代表了该机关的形象,履行职责的职务行为将由行政机关承担责任。因此,提高行政执法人员的整体素质是加强依法行政工作的重要组成部分。一方面,行政机关应当通过组织专业知识培训、职业道德培训、个人素养培训等专题培训,全面提升行政机关工作人员的各项素质和能力水平。另一方面,行政执法人员也应坚持进行自学,加强行政管理、法律知识及专业技能等各领域的知识储备和更新,及时总结实践工作经验,确保自身素质能力适应依法行政的要求。

(三)积极依法履行职责,规范信息公开等行为

职权法定是依法行政的一项基本要求,行政机关必须严格按照法律规定的职责权限作出行政行为,包括主动履行法定职责和依申请履行法定职责两类。目前,行政机关主动履行法定职责的意识较强,对于行政管理中发现的违法行为能够主动依职权作出行政处罚、行政强制等行为;但是,对于行政确权、信息公开等一些依相对人申请的具体行政行为,部分行政机关并未做到积极依法履行职责,而是以各种理由拖延或相互推诿,严重侵犯了相对人的合法权益,也极易引发相对人上访的情况。如在某行政确权案件中,行政机关虽依法具有确权职责,但在申请人提出确权申请后,以调查取证困难、没有相关证据为由,长期不作出确权决定,造成权属争议双方无法通过法律途径主张权利,双方因权属产生的矛盾不断加剧。再如,某信息公开案件,相对人向某政府申请公开某宗土地的征收批复文件,该政府以相对人申请公开的信息并不在该机关保存为由,拒绝向相对人公开该信息,并告知相对人向政府所属的土地部门申请公开该信息。相对人随后又向该政府所属的土地部门提出信息公开申请,但土地部门也拒绝公开,导致相对人不能依法获得该批复信息。相对人对某政府的信息公开答复申请行政复议,复议机关认为该政府是相对人所申请信息的制作机关,属于《政府信息公开条例》规定的公开机关,应当依法履行公开义务,最终撤销该政府的信息公开答复,责令其重新作出具体行政行为。

(四)履行复议决定,加强对复议建议或意见的落实反馈

按照《行政复议法》的规定,行政复议决定一经送达,即发生法律效力。如行政机关不执行生效的行政复议决定,将严重损害法律的权威,也极大的影响了政府的公信力。同时,申请人的合法权益不能顺利通过法律途径得到维护和实现,也极易进一步激化矛盾,增加行政管理成本和社会稳定风险。因此,行政机关应当尊重行政复议决定,及时主动履行行政复议决定对其设定的各项义务。

行政复议机构在复议中针对行政执法存在的普遍性问题和错误,可以下发行政复议建议书或意见书,向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议或意见。有助于行政机关不断完善行执法行为,进一步提高行政执法水平。建议各级行政机关建立行政复议建议或意见的反馈机制,收到行政复议机构的复议建议书或意见书后,及时纠正或完善相关问题,并将落实情况反馈复议机构。

 

附件:

2016年市政府撤销、确认违法行政复议案件统计表

序号

案件类型

案号

被申请人

复议结果

1

林地确权

葫行复决字(2016)2号

建昌县政府

撤销

2

工伤认定

葫行复决字(2016)22号

市人社局

撤销

3

工伤认定

葫行复决字(2016)23号

市人社局

撤销

4

信息公开

葫行复决字(2016)25号

市国土局

确认违法

5

信息公开

葫行复决字(2016)26号

市国土局

确认违法

6

信息公开

葫行复决字(2016)27号

市国土局

确认违法

7

工伤认定

葫行复决字(2016)32号

市人社局

撤销

8

工伤认定

葫行复决字(2016)34号

市人社局

撤销

9

工伤认定

葫行复决字(2016)35号

市人社局

撤销

10

工伤认定

葫行复决字(2016)50号

市人社局

撤销

11

土地确权

葫行复决字(2016)53号

建昌县政府

撤销

12

行政强制

葫行复决字(2016)60号

市住建委

撤销

13

土地确权

葫行复决字(2016)35号

建昌县政府

撤销